Chapitre 2 : Le régime politique de la Cinquième République

La Constitution du 4 octobre 1958 a mis en place un régime : démocratique (la souveraineté appartient au peuple), républicain (le pouvoir n'est pas héréditaire), parlementaire (le gouvernement est responsable devant le Parlement) et fortement rationalisé (des mécanismes assurent la stabilité et l'efficacité du gouvernement).

Plan du chapitre :

• I. Un régime démocratique et républicain
  • A. La volonté de mise en place d'une démocratie représentative « ajustée »
    • 1. L'élection des représentants
    • 2. La participation directe des citoyens (une démocratie « semi-directe » ?)
  • B. Les caractères de la forme de gouvernement républicaine
• II. Un régime parlementaire fortement rationalisé virant vers un déséquilibre présidentialiste
  • A. Un régime né parlementaire
  • B. Un régime parlementaire fortement rationalisé
  • C. Un régime parlementaire présidentialisé au fil de ses évolutions

I. Un régime démocratique et républicain

A. La volonté de mise en place d'une démocratie représentative « ajustée »

« Gouvernement du peuple, par le peuple, pour le peuple » (Art. 2 Const.)

Indique que la souveraineté, ici forme suprême de pouvoir, est détenue par le peuple. C'est par l'action du peuple que les gouvernements prennent forme. Le peuple renvoie à un caractère unique/uniforme : privilégier citoyen.ne/électeur.ice.

« La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum. » (Art. 3 al. 1 Const.)

Par cet article, les Constituants ont voulu concilier un système représentatif et des outils de démocratie directe (le référendum), instituant une démocratie représentative « semi-directe ».

1. L'élection des représentants

Par l'élection, les citoyens participent au gouvernement en choisissant leurs représentants. Ce système se fonde sur la théorie de la souveraineté nationale. Selon la conception de l'Abbé Sieyès (1748-1836), la souveraineté nationale appartient à la Nation qui s'exprime par l'intermédiaire de représentants élus, dotés d'un mandat représentatif. Ce système suppose l'existence d'une « Nation », une entité morale indivisible associée à tout État, comprenant les citoyens présents mais aussi passés et futurs. Le pouvoir lui appartiendrait, et le problème vient de la manière d'exprimer la volonté de cette entité à travers ses représentants.

En France, le Suffrage universel (art. 3 Const.) a été introduit en 1944. En effet, depuis 1848, le système qualifié couramment de suffrage « universel » était en réalité strictement masculin. Le mandat est représentatif (libre) en vertu de l'interdiction de tout mandat impératif (art. 27 Const.) : l'élu ne peut pas être contraint juridiquement, il n'existe pas de procédure de recall basée sur ses votes, et chaque élu est libre de voter individuellement.

À l'inverse, selon la théorie de la souveraineté populaire de Jean-Jacques Rousseau (1712-1778), la souveraineté appartient au peuple en tant qu'universalité des citoyens concrets, ce qui impliquerait une démocratie directe ou un mandat impératif sous peine de révocation.

L'élection des représentants s'organise selon deux voies :

• Élection directe : organes délibérants des collectivités territoriales (conseillers municipaux, départementaux, régionaux), députés, députés européens et, depuis 1962, Président.
• Élection indirecte : organes exécutifs des collectivités territoriales (le maire élu par le conseil municipal), sénateurs et, jusqu'en 1962, Président.

Le mode de scrutin est la méthode technique servant à désigner les élus et à transformer les voix en mandats électoraux. Dans le mode de scrutin majoritaire, est élu le candidat qui a obtenu la majorité des suffrages. Dans le mode de scrutin proportionnel, les sièges sont répartis proportionnellement au nombre de voix obtenues.

Quel est le mode de scrutin « le plus démocratique » ? Le débat oppose traditionnellement deux logiques :

Le scrutin majoritaire (« winner takes all ») présente l'avantage d'une grande facilité d'organisation et de calcul, d'une simplification de la vie politique et d'une stabilisation des majorités gouvernementales. Il pousse les partis à des alliances préalables. Ses inconvénients résident dans une moindre représentativité mathématique et une surreprésentation des grands partis au détriment des petites formations. En France, il demeure le plus utilisé : présidentielle, législatives, sénatoriales dans les départements élisant 1 ou 2 sénateurs, et (jusqu'en 2025) municipales dans les communes de moins de 1000 habitants.

Le scrutin proportionnel assure une plus grande représentativité en reflétant fidèlement l'électorat et favorise le pluralisme politique. En contrepartie, il entraîne une fragmentation politique des assemblées propice à l'instabilité gouvernementale, tout en exigeant des calculs complexes (avec la question des seuils de barrage). En France, il est utilisé pour les élections européennes, les sénatoriales (départements élisant 3 sénateurs ou plus), les régionales (avec prime majoritaire) et les municipales (avec une prime majoritaire de 50 %).

2. La participation directe des citoyens : le référendum

Par le référendum, les électeurs participent directement à la décision politique en approuvant ou rejetant un texte. Ce mécanisme s'inspire directement de la souveraineté populaire de Rousseau. Il constitue un idéal démocratique pur, quoique difficile à généraliser hors des petites communautés. L'art. 3 Const. marie ces deux traditions.

La Constitution encadre plusieurs types de référendums :

• Au niveau national : le référendum législatif de l'article 11 (al. 1 : décidé par le Président, sur proposition du Gouvernement ou des deux assemblées ; al. 3 d'initiative partagée parlementaire-populaire ou RIP), le référendum constituant de l'article 89, et le référendum sur l'accession d'un État à l'UE de l'article 88-5.
• Au niveau local : le référendum décisionnel local (art. 72-1 al. 2), le référendum d'adjonction ou de cession de territoire (art. 53), et les autres consultations locales (art. 72-1 al. 3, 72-4, 77).

D'autres mécanismes de participation citoyenne ne figurent pas expressément dans le texte constitutionnel, mais ont pu émerger sur d'autres fondements normatifs, à l'image des conventions citoyennes.

B. Les caractères de la forme de gouvernement républicaine

« La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale » (Art. 1er Const.)

Dans la forme républicaine, le chef de l'État est un.e Président.e ayant reçu un mandat des citoyens (direct ou indirect) et ne détenant pas un pouvoir exclusif. Le pouvoir ne se transmet pas par voie héréditaire.

République $\ne$ démocratie : bien que la république soit la forme la plus courante des démocraties, les deux concepts ne coïncident pas strictement. De nombreuses monarchies constitutionnelles sont d'authentiques démocraties (Belgique, Danemark, Espagne, Norvège, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède), tandis que certains régimes formellement républicains ne sont pas des démocraties libérales (Chine, Biélorussie, République d'Érythrée, Laos).

II. Un régime parlementaire fortement rationalisé virant vers un déséquilibre présidentialiste

La loi constitutionnelle du 3 juin 1958 imposait comme principe fondamental la responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement.

A. Un régime né parlementaire

Un régime politique désigne le mode d'organisation des institutions et de leurs relations mutuelles. Sa classification repose sur la théorie de la Séparation des pouvoirs théorisée par John Locke (Essai sur le gouvernement civil, 1690) et Montesquieu (De l'esprit des lois, 1748).

« Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution. » (Art. 16 DDHC, 1789)

La théorie classique oppose deux modèles :

• Le régime présidentiel (origine : États-Unis, XVIIIe siècle) : séparation stricte des pouvoirs, exécutif unipersonnel, et absence de moyens de collaboration et de destruction réciproques (à nuancer : checks and balances).
• Le régime parlementaire (origine : monarchie anglaise, XVIIe siècle) : séparation souple des pouvoirs, exécutif bicéphale (chef de l'État + chef de gouvernement), présence conjointe de moyens de collaboration et de moyens de destruction réciproques.

La Constitution de 1958 reprend expressément ces canons parlementaires :

• Un exécutif bicéphale : le Président assure l'arbitrage et la continuité de l'État (art. 5), tandis que le Gouvernement « détermine et conduit la politique de la nation » (art. 20).
• Des moyens de collaboration : initiative législative partagée concurremment entre le Premier ministre et le Parlement (art. 39) et participation de l'exécutif à la confection de la loi.
• Des moyens de destruction réciproques : le droit de dissolution de l'Assemblée nationale par le Président (art. 12) face à la mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement (art. 20, 49 et 50).

B. Un régime parlementaire fortement rationalisé

Le « Parlementarisme rationalisé », concept théorisé par Boris Mirkine-Guetzevitch, correspond à l'ensemble des techniques constitutionnelles et électorales visant à garantir la stabilité et l'efficacité de l'exécutif en neutralisant les blocages inhérents aux pouvoirs de destruction réciproques. L'enjeu était de juguler l'instabilité observée sous la IVe République. La rationalisation du parlementarisme est née en Allemagne.

Cette rationalisation s'incarne par plusieurs mécanismes :

• L'encadrement strict de la responsabilité gouvernementale (art. 49) : absence d'investiture obligatoire et vote de confiance facultatif (49.1), conditions restrictives de vote de la motion de censure (49.2), engagement de responsabilité sur le vote d'un texte (49.3).
• Les prérogatives gouvernementales dans la procédure législative et l'agencement minutieux des travaux parlementaires directement fixé par la Constitution.
• Le contrôle de conformité des lois par le Conseil constitutionnel.
• Le scrutin majoritaire pour les législatives qui, bien qu'inscrit dans la loi électorale et non dans la Constitution, concourt directement à éviter l'éclatement des majorités.

C. Un régime parlementaire présidentialisé au fil de ses évolutions

Cette morphologie institutionnelle a conduit la doctrine à forger plusieurs grilles de lecture :

• Un régime semi-présidentiel (Maurice Duverger) ou présidentialiste (Jean Gicquel), fondé sur la responsabilité gouvernementale couplée à un président élu au suffrage universel direct investi de prérogatives substantielles.
• Un régime parlementaire dualiste, à double légitimation ou moniste inversé, accentué par la révision de 1962.
• Un « système présidentialiste » (Marie-Anne Cohendet) rendant compte de la domination politique du chef de l'État dans la pratique majoritaire.

Chapitre 3 : Le Président, clé de voûte du régime

Selon Michel Debré, le Président est la clé de voûte du régime : il est l'arbitre, il maintient le cap… Une forte légitimité doit lui être accordée. D'un point de vue juridique, dans une démocratie, la légitimité viendrait du scrutin.

I. Un mandat électoral favorisant la présidentialisation du régime

A. Le mode d'élection du Président de la République en 1958 : scrutin indirect

En 1958, le Président est élu au scrutin indirect, par l'intermédiaire d'un collège électoral d'environ 80 000 élus.

Les raisons pour et contre le suffrage universel direct (SUD) :

• Pour : assurer au Président une légitimité forte, au-dessus du Parlement.
• Contre :
  • Risque d'une majorité communiste en cas de SUD, ce qui faisait craindre un basculement politique.
  • Historiquement, seule l'élection de 1848 avait été faite au SUD, et elle avait ensuite mené à l'Empire. En France, on s'est fadé un coup d'État la dernière fois (Louis-Napoléon Bonaparte) : on craignait un possible coup d'État, une trop grande légitimité populaire lors du SUD.
  • La citoyenneté dans les colonies n'était pas claire : il valait mieux attendre que la composition du corps électoral soit plus claire.

=> Le Président doit avoir une légitimité forte, au-dessus du Parlement, obtenue par un scrutin indirect avec un collège de 80 000 personnes, tout de même beaucoup plus large que le Parlement. C'est une solution de compromis.

B. Le mode d'élection depuis 1962 et ses conséquences sur l'équilibre du régime

La révision constitutionnelle de 1962

Les raisons de la révision :

• La volonté de De Gaulle
• L'opposition du Parlement
• L'usage contesté (et abusif) du référendum de l'article 11
• La « validation » populaire

La volonté de De Gaulle. Le 22 août 1962, De Gaulle est victime d'un attentat, ce qui montre la vulnérabilité et la précarité de la personne qui incarne l'institution : le Président. Il soulève la question de la légitimité que ses successeurs auront ; lui ne se sent pas forcément concerné (« le plus illustre des Français »), mais un autre Président sans légitimité historique et charismatique ne pourrait pas exercer les mêmes pouvoirs sans une légitimité démocratique complète. Il propose alors une réforme, contre l'avis des autres formations politiques, y compris l'Assemblée nationale et le Sénat, en expliquant vouloir doter ses successeurs de la confiance explicite de la Nation.

Un usage contesté (et abusif) de l'article 11. Pour réviser la Constitution, il faut la délibération du Parlement (art. 89) : vote des deux assemblées, puis approbation par référendum ou par le Parlement réuni en Congrès à la majorité des 3/5. De Gaulle choisit la procédure par référendum de l'article 11 (sur proposition du gouvernement ou conjointe des assemblées, le Président peut soumettre au référendum un projet de loi sur l'organisation des pouvoirs publics). La procédure de référendum pour la révision de 1962 est sûrement irrégulière : il ne respecte pas la procédure de la Constitution, car c'est une loi constitutionnelle, pas une loi ordinaire.

L'opposition du Parlement. La responsabilité du Président n'est pas attaquable, mais l'Assemblée va quand même voter une motion de censure sur le gouvernement Pompidou (pour la première fois, une motion de censure oblige le gouvernement à démissionner). De Gaulle réagit par la dissolution de l'Assemblée nationale : il veut donner le choix aux électeurs. C'est une crise entre le gouvernement et le Parlement, entre l'exécutif et le législatif.

La « validation » populaire. À l'occasion du référendum et des nouvelles élections législatives, les Français approuvent le projet de loi pour le suffrage universel direct et donnent la majorité à De Gaulle à l'Assemblée nationale (ce dernier s'étant engagé à démissionner s'il perdait le référendum). La validation par les électeurs ne rend pas moins irrégulière la procédure du Président.

Le Conseil constitutionnel. Dernière cartouche du Parlement : la validation de constitutionnalité. Le Conseil constitutionnel, saisi par le président du Sénat, estime ne pas être compétent : supériorité de l'expression du suffrage direct, et les dispositions qui lui donnent la possibilité de regarder les lois parlent de « lois adoptées par le Parlement ». De plus, le Conseil n'était pas très bien accepté, ni considéré par les gens (institution toute nouvelle, non élue) : ils ne prirent pas le risque de contrevenir aux électeurs.

Comment élit-on le Président de la République ?

« Le Président de la République est élu pour cinq ans au suffrage universel direct. Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs. » (Art. 6)

Le Président : 5 ans (et non plus 7), 2 mandats consécutifs maximum.

Le Conseil constitutionnel est aussi le juge électoral jugeant de la validité des votes. C'est au niveau de ce décret qu'une action pourrait être prise par le Conseil.

Les primaires n'ont pas de caractère contraignant.

Les conséquences de ce mode de scrutin sur l'équilibre du régime

Légitimité : Président > AN > Gouvernement. Le Président a personnellement la confiance des citoyens, et sa circonscription est la France entière.

Si le Président est chef de la majorité, il est chef de l'exécutif et a une emprise sur le Parlement.

Plusieurs définitions pour ce « nouveau » régime :

• semi-présidentiel (de plus en plus remis en cause)
• parlementaire dualiste / à double légitimation, voire moniste inversé
• parlementaire présidentialisé
• parlementaire fonctionnant comme un présidentialiste

Avec une exception : la cohabitation, qui appelle une lecture parlementariste.