Chapitre 6 : Le Parlement et les parlementaires

Plan du chapitre :

• I. L'organisation du Parlement
  • A. Le bicamérisme
  • B. L'organisation infra-parlementaire
• II. Le statut des parlementaires
  • A. Un mandat électif
  • B. Un ensemble de prérogatives et d'interdictions à garantie du mandat électif

I. L'organisation du Parlement

A. Le bicamérisme

Le bicamérisme (ou bicaméralisme) désigne l'organisation d'un parlement composé de deux chambres (art. 24 al. 2 Const.) :

• L'Assemblée nationale : chambre basse, composée de 577 député.e.s maximum, élu.e.s au suffrage universel direct, siégeant au Palais Bourbon.
• Le Sénat : chambre haute, composé de 348 sénateurs maximum, élus au suffrage universel indirect, siégeant au Palais du Luxembourg.

Ce bicamérisme est inégalitaire : les deux chambres n'ont pas la même légitimité. Celle élue au suffrage universel direct a plus de pouvoir : l'Assemblée nationale est la seule à pouvoir renverser le Gouvernement par une motion de censure, le Gouvernement ne peut engager sa responsabilité que devant elle (art. 49), et elle a le dernier mot en cas de désaccord persistant avec le Sénat (art. 45).

C'est un modèle très répandu, mais pas unique. Le Sénat en particulier est très décrié : des réformes en profondeur sont envisagées depuis longtemps.

« Il faudrait supprimer le Sénat, du moins tel qu'on le connaît ! »
« Le Sénat est une anomalie parmi les démocraties. »
« Maison de retraite pour privilégiés de la politique... »

Le débat n'est plus vraiment d'actualité, mais il reste important d'en parler.

Les prérogatives du Sénat tiennent aussi à cette représentation territoriale : les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales lui sont soumis en premier lieu (art. 39 al. 2), même s'il n'a pas le dernier mot sur le vote final.

Habituellement, la chambre est très consensuelle : l'arrivée du RN, qui y crée un groupe pour la première fois, bouleverse un peu cet équilibre. Ce décalage s'explique aussi par l'inertie du mode de renouvellement du Sénat, indirectement lié aux élections locales (via les grands électeurs).

B. L'organisation infra-parlementaire

Les chambres disposent d'une certaine autonomie, définie par leurs règlements parlementaires. Cette autonomie est néanmoins encadrée par le texte constitutionnel, à la fois dans son exercice et dans le contenu des règlements eux-mêmes, qui sont soumis à un contrôle de constitutionnalité préventif obligatoire.

Les organes infra-parlementaires sont : les président.e.s, le Bureau, les groupes et les commissions.

1. Président.e.s

Dirigent les débats au sein de chaque chambre et appliquent certaines sanctions disciplinaires en cas d'incident. Nomment chacun.e 3 membres du Conseil constitutionnel et peuvent saisir le Conseil constitutionnel. Seul le président du Sénat assure l'intérim de la présidence de la République en cas de vacance.

2. Bureau

• Organisation des débats parlementaires.
• Interprétation et application du Règlement.
• Compétence sur la levée de l'inviolabilité parlementaire (art. 26).
• Contrôle des incompatibilités.

Le Bureau est renouvelé au début de chaque session ordinaire.

3. Groupes parlementaires

Manière de se réunir selon ses affinités politiques sans former formellement des « partis », puisque les élus représentent toute la Nation : ce sont, en pratique, la projection des partis au sein de chaque chambre. Codifiés dans les règlements, ils ont été intégrés dans la Constitution pour la première fois en 2008 (art. 51-1). Leur rôle est majeur : assurer la représentativité des organes internes (comme les commissions) et organiser le temps de travail de manière proportionnelle à la composition de l'assemblée. Seuil minimal pour en constituer un : 15 élus à l'Assemblée nationale, 10 au Sénat (en-deçà, les élus sont non-inscrits ou apparentés).

À retenir :

• Les commissions sont composées en proportion de l'effectif numérique des groupes.
• Les présidents de groupe siègent à la Conférence des présidents, qui a des fonctions essentielles dans l'organisation des travaux.
• Le temps de parole est distribué en fonction de l'effectif des groupes.
• Les groupes d'opposition et minoritaires bénéficient de droits spécifiques accordés par l'art. 51-1 Const.

4. Commissions parlementaires

Présentes au sein des deux chambres, elles jouent un rôle essentiel à plusieurs niveaux du travail parlementaire (fonction législative et/ou fonction de contrôle).

4.1. Commissions législatives

• Permanentes : 8 maximum par assemblée, composées à la proportionnelle des groupes (chaque parlementaire doit appartenir à l'une d'entre elles), spécialisées dans un domaine et jouant un rôle essentiel dans la procédure législative.
• Spéciales : créées à l'initiative du Gouvernement ou de l'assemblée, pour l'examen d'un texte particulier ; également composées à la proportionnelle des groupes.

4.2. Commissions d'enquête

Instruments à la disposition des assemblées parlementaires pour exercer leur fonction de contrôle sur l'action du Gouvernement (cf. art. 24 al. 1 : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l'action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques »).

• Objectif : recueillir des éléments d'information sur des faits précis concernant la gestion d'un service public, la gestion d'une entreprise nationale, ou des faits déterminés/questions d'intérêt général.
• Durée maximale : 6 mois.
• Possibilité d'auditionner des témoins, mais ce n'est pas une enquête judiciaire.

II. Le statut des parlementaires

Il repose sur l'élection et comprend un ensemble de droits et de protections ainsi que des obligations et des interdictions.

A. Un mandat électif

• Député.e.s : suffrage universel direct, mandat de 5 ans.
• Sénateurs : suffrage universel indirect, mandat de 6 ans.

1. L'élection des députés

Scrutin majoritaire à deux tours : dans chaque circonscription, un.e seul.e élu.e. Un.e candidat.e l'emporte au premier tour s'il/elle obtient la majorité absolue des suffrages exprimés et au moins 25 % des suffrages des inscrits ; l'accès au second tour est réservé aux candidats ayant obtenu au moins 12,5 % des suffrages des inscrits.

Effet de ce scrutin : bipolarisation de la vie politique, à l'exception des dernières législatures. Correctif envisagé : le projet de loi pour un renouveau de la vie démocratique (2019) proposait d'introduire 20 % de proportionnelle.

2. L'élection des sénateurs

Mandat de 6 ans, la chambre étant renouvelée par moitié tous les trois ans. Les sénateurs sont élus par un collège de grands électeurs propre à chaque département, composé des député.e.s et sénateur.ice.s du département, des conseillers régionaux et départementaux, et des délégués des conseils municipaux (en nombre plus ou moins important selon la taille de la commune). Le mode de scrutin varie selon le nombre de sénateurs à élire dans le département : majoritaire à deux tours pour les départements qui en élisent 1 ou 2, proportionnel pour ceux qui en élisent 3 ou plus.

B. Un ensemble de prérogatives et d'interdictions à garantie du mandat électif

Un ensemble de droits et de protections (indemnité, immunité) : le but est de garantir un exercice libre et non influencé du mandat. Un ensemble de devoirs et d'interdictions (interdiction du mandat impératif, incompatibilités).

1. Les indemnités

Les parlementaires sont « rémunérés ». Objectif : permettre à tout citoyen, quelle que soit sa condition sociale, de pouvoir exercer un mandat de parlementaire s'il est élu, et limiter les risques de corruption. Pour la même raison (et plus généralement pour limiter les scandales financiers ou fiscaux), ils sont soumis à une obligation de déclaration de patrimoine au début et à la fin du mandat.

2. L'immunité parlementaire (art. 26)

Exception à la règle de la responsabilité (cf. chapitres sur la responsabilité du Président et des membres du Gouvernement). Deux formes d'immunité :

Irresponsabilité (art. 26 al. 1er) : « Aucun membre du Parlement ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l'occasion des opinions ou votes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions. »

Inviolabilité (art. 26 al. 2 et 3) : « Aucun membre du Parlement ne peut faire l'objet, en matière criminelle ou correctionnelle, d'une arrestation ou de toute autre mesure privative ou restrictive de liberté qu'avec l'autorisation du bureau de l'assemblée dont il fait partie. Cette autorisation n'est pas requise en cas de crime ou délit flagrant ou de condamnation définitive. La détention, les mesures privatives ou restrictives de liberté ou la poursuite d'un membre du Parlement sont suspendues pour la durée de la session si l'assemblée dont il fait partie le requiert. »

Cette immunité protège aussi, plus largement, la séparation des pouvoirs.

Son champ d'application reste cependant limité à l'hémicycle : des propos tenus en séance (même jugés racistes) ne peuvent pas donner lieu à des poursuites judiciaires, mais ils peuvent faire l'objet de sanctions disciplinaires prises par l'assemblée elle-même ; les mêmes propos tenus hors de l'hémicycle redeviennent, eux, susceptibles de poursuites judiciaires. Ces sanctions disciplinaires sont d'ailleurs en nette hausse : 23 sanctions prises contre des député.e.s entre 1958 et 2017, contre 160 depuis 2017 (dont 145 pour la seule XVIe législature, débutée en juin 2022).

3. L'interdiction du mandat impératif (art. 27 al. 1er)

Tout mandat impératif est nul. Cf. chapitre 2 : mandat représentatif (démocratie représentative) vs mandat impératif (démocratie directe). Critique : manque de représentativité, déficit représentatif, méfiance à l'égard de la représentation. Correctif possible : un mécanisme de responsabilité des élus devant leurs électeurs (recall, etc.).

4. Les incompatibilités

Interdiction de cumuler un mandat électif avec des fonctions qui pourraient en compromettre l'exercice : obligation de choisir entre les deux.

• Incompatibilité avec certaines activités publiques (électives et non électives) :
  • Interdiction du cumul horizontal des mandats (député + sénateur + parlementaire européen).
  • Interdiction du cumul des fonctions de différents pouvoirs (parlementaire + membre du Gouvernement, du Conseil constitutionnel, du Conseil économique, social et environnemental, magistrat, membre du Conseil supérieur de la magistrature).
  • Limitation du cumul vertical des mandats (réforme de 2014 : pas de cumul avec des fonctions exécutives locales).
  • Limitation du cumul avec la fonction publique (détachement possible).
• Incompatibilité avec certaines activités privées : ici, la règle est au contraire la compatibilité, avec des exceptions (ex. : chef d'entreprise subventionnée par l'État).