IPF Chapitre 3 - 28.09

Chapitre 3 : L'exécutif - Le gouvernement et les relations au sein de l'exécutif

Plan du chapitre :

Introduction : le pouvoir exécutif

Dans le régime de la Cinquième République, le rôle du Président est renforcé : il ne doit pas « se contenter d'inaugurer les chrysanthèmes » (De Gaulle), il est doté de prérogatives effectives dans la détermination de la politique de la Nation, et il est élu au suffrage universel direct depuis 1962.

Ces deux éléments (fonction d'arbitre et pouvoirs effectifs de gouvernant) forment les caractères que Maurice Duverger qualifiait de régime « semi-présidentiel ».

La répartition des compétences au sein de l'exécutif est donc complexe, et dépend de plusieurs facteurs.

I. Une répartition des compétences floue dans le texte

A. Le rôle du Président : entre « Président arbitre » et « Président gouvernant »

« Le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'État. Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités. » (Art. 5)

Le Président dispose de pouvoirs propres (art. 19) : les articles 8 al. 1er, 11, 12, 16, 18, 54, 56 et 61. Tous les autres actes présidentiels sont contresignés par le Premier ministre ou les ministres responsables.

On ne peut toutefois pas tracer de ligne claire entre les pouvoirs d'« arbitrage » et de « gouvernant » : certains de ces pouvoirs propres renvoient clairement à la fonction d'arbitre et de garant de la Constitution (art. 12, 18 al. 1er, 54, 56, 61), d'autres relèvent davantage de compétences de gouvernant (art. 11, 16, 18 al. 2, et l'art. 12 selon les usages), sans qu'on puisse en faire une bipartition tranchée.

Art. 12 : la dissolution. Le Président peut, après consultation du Premier ministre et des présidents des assemblées, prononcer la dissolution de l'Assemblée nationale. Deux dissolutions ont surtout servi d'arbitrage : en 1962 (en réponse à une motion de censure) et en 1968. Les autres sont plus mal vues : sous la IVe République, après l'engagement d'un président à ne pas y recourir, la dissolution était même tombée en désuétude. Six dissolutions ont eu lieu depuis 1958, dont celle du 9 juin 2024.

Art. 18 : les messages au Parlement. Le chef de l'État ne doit pas entrer dans les assemblées : il peut seulement leur adresser des messages écrits, lus sans débat (al. 1er), ou, depuis la révision de 2008, un message oral devant les deux chambres réunies en Congrès (al. 2), sur le modèle du discours sur l'état de l'Union du président américain (lecture plutôt présidentialiste).

Art. 16 : les pleins pouvoirs. Lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité du territoire ou l'exécution des engagements internationaux sont menacés d'une manière grave et immédiate, et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président prend les mesures exigées par les circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des présidents des assemblées et du Conseil constitutionnel.

Art. 8 al. 1er : la nomination du Premier ministre. Le Président nomme le Premier ministre ; il met fin à ses fonctions sur présentation, par celui-ci, de la démission du Gouvernement. Il existe une confusion fréquente : le Président préside le conseil des ministres (art. 9) et est chef des armées (art. 15), mais c'est le Premier ministre qui dirige la politique de la Nation (art. 20). Lors des alternances, c'est le Premier ministre qui gouverne réellement, le Président se confinant à son « domaine réservé » (selon l'expression de Jacques Chaban-Delmas, voir II.A) - un pouvoir propre de fait, sans fondement textuel. Le régime parlementaire français est dit moniste : seul le Gouvernement est responsable devant le Parlement, pas le Président.

B. Le rôle du Gouvernement : déterminer la politique de la Nation, sous l'influence du Président

« Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Il dispose de l'administration et de la force armée. » (Art. 20, al. 1 et 2)

Le Gouvernement est un organe collégial et solidaire, composé du Premier ministre et des ministres (ministres d'État, ministres, ministres délégués, secrétaires d'État). Il dispose de certains pouvoirs dans ses relations avec le Parlement (droit de parole, vote bloqué, procédure d'urgence) et avec le Président (exercice de certains pouvoirs partagés, décrets en conseil des ministres).

« Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement. Il est responsable de la défense nationale. Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires. » (Art. 21, al. 1er)

Le Premier ministre propose la nomination des autres ministres (ainsi que leur révocation), et dispose lui aussi de certains pouvoirs propres dans ses relations avec le Parlement et avec le Président.

Nomination et fin des fonctions. La nomination du Premier ministre (art. 8 al. 1er) est un pouvoir propre du Président ; celle des ministres (art. 8 al. 2), sur proposition du Premier ministre, est un pouvoir partagé. La marge de manœuvre et l'influence réelle du Président varient selon les périodes (voir II). Le Premier ministre ne peut cesser ses fonctions que par la démission du Gouvernement (solidarité) ; les ministres peuvent être remplacés sur proposition du Premier ministre, par décret contresigné (remaniement).

II. Une répartition des compétences dépendant du contexte politique

A. Une lecture parlementariste restée exceptionnelle

Dans cette lecture, le Président reste cantonné à son rôle constitutionnel, tel que prévu par le texte et, tout au plus, par la doctrine du domaine réservé : un rôle déjà important, mais qui ne fait pas de lui le chef politique de l'exécutif.

Cette lecture n'a trouvé à s'appliquer qu'en période de cohabitation, et pourrait retrouver une pertinence dans la conjoncture actuelle d'absence de fait majoritaire à l'Assemblée nationale.

La cohabitation. Terme inventé par Édouard Balladur, elle désigne la situation de coexistence d'un chef de l'État avec un Premier ministre appartenant à une majorité parlementaire qui lui est politiquement opposée. Elle survient lorsque l'Assemblée nationale est renouvelée en cours de mandat présidentiel et qu'une majorité opposée au Président s'en dégage : le Gouvernement ayant besoin de la confiance de l'Assemblée nationale pour exister, le Président est alors politiquement contraint de nommer un Premier ministre issu de cette nouvelle majorité. Son pouvoir, formellement propre, est ici fortement conditionné par le contexte politique.

Trois cohabitations ont eu lieu :

Rappel : la révision de 2000 (passage au quinquennat) a réduit les possibilités de cohabitation, en alignant les calendriers présidentiel et législatif.

Le domaine réservé. On désigne ainsi certains secteurs de la politique nationale (la défense et la politique étrangère, notamment) dans lesquels une compétence particulière du Président, reconnue par l'usage mais sans fondement textuel, s'exerce. La notion est apparue sous la première présidence de De Gaulle, à l'initiative de Jacques Chaban-Delmas (1959), et a surtout prospéré lors de la première cohabitation. Attention : le domaine réservé n'est pas la même chose que les pouvoirs propres.

En dehors de ce domaine réservé, le Président peut malgré tout « bloquer » l'exercice de certaines compétences du Gouvernement : François Mitterrand a par exemple refusé de signer certaines ordonnances pendant la première cohabitation. Mais hors de ces cas, le Gouvernement n'est pas soumis au pouvoir du Président : sa responsabilité est indépendante de lui, tirée de la seule majorité parlementaire, et le Président ne peut songer à le révoquer. C'est la définition même d'un régime parlementaire moniste.

B. Une lecture présidentialiste prédominante

Cette lecture résulte de plusieurs facteurs : certaines dispositions constitutionnelles permettant l'intrusion du Président dans les compétences gouvernementales (art. 9, 13, 15...) ; l'investiture populaire du Président ; et surtout la pratique, caractérisée par le fait majoritaire et la concordance des majorités (présidentielle et législative).

De fait, en plus de ses pouvoirs propres, le Président dispose d'une emprise sur les pouvoirs gouvernementaux du fait de sa position de chef de la majorité parlementaire : il est élu sur un programme qu'il entend mener durant le quinquennat, si les électeurs lui donnent une majorité aux élections législatives.

Dans cette lecture, la nomination du Premier ministre est libre. La cessation des fonctions du Gouvernement ne peut juridiquement jamais être provoquée par le Président (seule la démission spontanée du Gouvernement y met fin), mais elle devient possible dans la pratique : le Président peut convaincre son Premier ministre de démissionner. Il existe même, depuis l'origine du régime, une coutume de lettres de démission en blanc, non datées, signées par le Premier ministre à son entrée en fonction : le général De Gaulle s'était octroyé ce droit de révocation que la Constitution lui refusait, et ses successeurs en ont fait une véritable coutume (Valéry Giscard d'Estaing l'a par exemple fait signer à Jacques Chirac dès 1974).

Cette lecture présidentialiste est prédominante sous la Cinquième République, et a inspiré plusieurs formules doctrinales : « monarque républicain » (Maurice Duverger), « chef de tout, responsable de rien » (François Hollande), « hyperprésident » ou « président jupitérien » (à propos d'Emmanuel Macron).

La révision de 2008 est intervenue pour tenter de « rééquilibrer » le régime (voir infra). La lecture parlementariste ne serait en principe envisageable qu'en cas de cohabitation, mais celle-ci est-elle vraiment inenvisageable aujourd'hui ? En l'absence de tout fait majoritaire (ni présidentiel, ni d'aucune autre tendance), la question d'une forme de « coexistence », qui desserrerait l'emprise présidentielle sur le Gouvernement sans être une cohabitation classique, reste ouverte : est-ce vraiment la fin des « gouvernements du Président » ?

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