Chapitre 5 : La responsabilité du Gouvernement et des ministres

Plan du chapitre :

• I. Une responsabilité politique strictement encadrée
  • A. Les trois procédures de l'article 49
  • B. Une responsabilité en pratique neutralisée par le contexte majoritaire
• II. Une responsabilité pénale aménagée des ministres
  • A. Un privilège de juridiction garantissant, en théorie, leur punissabilité
  • B. Une justice d'exception plutôt bienveillante

I. Une responsabilité politique strictement encadrée

Rappel : la responsabilité politique du Gouvernement est collégiale, la démission du Premier ministre entraînant celle de tout le Gouvernement (un simple remaniement, avec révocation et remplacement d'un ou plusieurs ministres, reste cependant toujours possible sans engager cette responsabilité collective).

L'article 49 détaille les procédures par lesquelles cette responsabilité politique peut être engagée. Ce sont des procédures volontairement soumises à des conditions strictes, dans le but de protéger la stabilité gouvernementale, l'un des objectifs centraux du parlementarisme rationalisé.

A. Les trois procédures de l'article 49

La question de confiance (art. 49 al. 1er). La confiance est accordée au Gouvernement si un vote positif obtient la majorité des suffrages exprimés. Elle n'est pas obligatoire lors de la nomination du Gouvernement (il n'y a pas d'investiture obligatoire, contrairement à la IVe République) ; dans la pratique, le Premier ministre y recourt pour « mesurer » sa majorité, au lendemain de sa nomination ou après des événements politiques susceptibles de la déstabiliser.

« L'heure n'est pas à nous compter, mais à nous parler. La confiance ne se décrète pas a priori, elle se forgera, texte après texte, projet après projet. »
Élisabeth Borne, déclaration de politique générale devant l'Assemblée nationale, 6 juillet 2022.

La motion de censure (art. 49 al. 2). Son dépôt exige la signature d'au moins un dixième des député.e.s (58 député.e.s) : un.e député.e ne peut être signataire de plus de trois motions au cours d'une même session ordinaire, ni de plus d'une au cours d'une même session extraordinaire. Elle est discutée et votée au moins 48 heures après son dépôt, et n'est adoptée qu'à la majorité absolue des membres de l'Assemblée : seuls les votes favorables sont comptés, ce qui fait jouer les abstentions et les votes nuls en faveur du Gouvernement.

L'engagement de responsabilité sur un texte (art. 49 al. 3), que l'on peut décrire comme un amalgame des deux procédures précédentes : une question de confiance sur un texte, qui provoque, si elle échoue, une motion de censure.

« Le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session. » (Art. 49 al. 3)

Cette rédaction résulte de la révision de 2008 : avant elle, le Premier ministre pouvait engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote de n'importe quel texte, sans la limite d'une fois par session en dehors des textes financiers et sociaux. La révision de 2008 a donc restreint l'usage de l'art. 49 al. 3, précisément parce qu'il jouait structurellement en faveur du Gouvernement, même en l'absence de majorité absolue.

B. Une responsabilité en pratique neutralisée par le contexte majoritaire

Ces procédures sont, dans les mains du Gouvernement, des instruments qui jouent globalement en sa faveur, y compris en contexte de majorité relative. Il en résulte une responsabilité politique dont l'efficacité réelle est régulièrement mise en doute, ce qui pousse à rechercher d'autres formes de responsabilité (destitution, responsabilité pénale des ministres, « judiciarisation » croissante de la vie politique) et interroge sur une possible résurgence de la responsabilité politique à l'avenir.

II. Une responsabilité pénale aménagée des ministres

Il faut distinguer deux cas : les actes accomplis par les ministres dans l'exercice de leurs fonctions, soumis à une responsabilité pénale aménagée, et les actes accomplis en dehors de l'exercice de leurs fonctions, soumis au droit commun.

A. Un privilège de juridiction garantissant, en théorie, leur punissabilité

« Les membres du Gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou délits au moment où ils ont été commis. » (Art. 68-1 al. 1er)

Contrairement au Président, les ministres ne bénéficient donc d'aucune immunité pour ces actes. Ils bénéficient en revanche d'un privilège de juridiction (art. 68-1 al. 2) : ils sont jugés par la Cour de justice de la République (CJR), elle-même liée par la définition des crimes et délits et par la détermination des peines telles qu'elles résultent de la loi.

La procédure (art. 68-2) comporte trois étapes :

1. Toute personne s'estimant victime saisit la commission des requêtes, composée de sept magistrats issus de la Cour de cassation, du Conseil d'État et de la Cour des comptes. Celle-ci classe la plainte sans suite ou la transmet au procureur général près la Cour de cassation, afin qu'il saisisse la CJR (celui-ci peut aussi la saisir d'office, sur avis conforme de la commission des requêtes).
2. Si la plainte est jugée recevable, l'affaire passe devant la commission d'instruction, composée de trois magistrats de la Cour de cassation, qui auditionne les parties et décide du renvoi devant la CJR.
3. La Cour de justice de la République, composée de douze parlementaires et de trois magistrats, se prononce à la majorité absolue et à bulletin secret sur la culpabilité du prévenu, puis, en cas de culpabilité, sur la peine (son arrêt peut faire l'objet d'un pourvoi en cassation ; en cas de rejet, la Cour doit être recomposée avant de rejuger l'affaire).

La CJR se distingue nettement de la Haute Cour vue au chapitre précédent : c'est un organe mi-politique, mi-juridictionnel (la Haute Cour est un organe purement politique), qui rend un jugement pénal (la Haute Cour prononce une destitution pour manquement grave aux devoirs), et devant lequel les ministres ne bénéficient, en théorie, d'aucune immunité.

B. Une justice d'exception plutôt bienveillante

La CJR a été créée par la révision constitutionnelle de 1993, pour mettre fin aux critiques visant le régime, jugé trop souple, de responsabilité des membres du Gouvernement : jusqu'alors, seul le Parlement pouvait engager des poursuites contre eux, et ils étaient jugés par leurs pairs devant la Haute Cour de justice, composée uniquement de parlementaires élus par chaque assemblée. Dans les faits, aucun ministre n'y a jamais été déféré : une immunité de fait.

Depuis 1993, plusieurs ministres ont été jugés par la CJR, avec un bilan en clair-obscur : Laurent Fabius, Georgina Dufoix et Edmond Hervé (1999, affaire du sang contaminé), Ségolène Royal (2000, diffamation), Michel Gillibert (2004, escroquerie), Charles Pasqua (2010, détournement de fonds), Christine Lagarde (2011, abus d'office, affaire Tapie), Jean-Jacques Urvoas (2018, violation du secret professionnel), Édouard Balladur et François Léotard (2021, affaire des frégates d'Arabie saoudite et des sous-marins du Pakistan), ou encore Éric Dupond-Moretti (2023, prise illégale d'intérêts).

Sa suppression est envisagée depuis longtemps, mais cette institution mal aimée a tout de même fêté ses trente ans d'existence.